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《海外公共安全与合作评估报告(2019)》:大国博弈风险加剧

  • 来源: 未知
  • 文章作者:未知
  • 发布时间:2019-04-12
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2019年4月12日,海南中金鹰和平发展基金会、中国社科院地区安全研究中心与社会科学文献出版社在北京共同发布了《海外公共安全与合作评估报告(2019)》蓝皮书。

蓝皮书对海外公共安全的既有理论研究与现实发展,海外公共安全合作的趋势与挑战进行了总结分析,对中国人“走出去”涉及的人身安全,对企业“走出去”涉及的投资安全等重大问题进行了综合研究,对海外公共安全领域的热点问题,如“一带一路”建设涉及的公共安全问题、恐怖主义对海外公共安全的威胁、海外政局变动引发的公共安全问题、海外领事保护问题、危机管理机制问题,以及海外安保机制与构建等议题进行了深入的分析。

国际力量“东升西降”的态势发展,大国博弈风险加剧

当今世界仍处于大发展大变革大调整的时期,国际形势波谲云诡,随着中国综合国力的不断上升,国际力量“东升西降”的态势进一步发展,大国之间的较量日益激烈。

特别是美国总统特朗普执政以后,大幅度调整了奥巴马时期的内政外交政策,在国际上奉行“以实力求和平”的方针,强化军事力量,推行单边主义,破坏了原有的国际秩序。2017年底至2018年初,美国接连发布《国家安全战略报告》《国防战略报告》《核态势审议报告》等战略文件,将中国视为美国的“战略竞争者”,并在经贸、中国台湾、中国南海等问题上采取了一系列损害中方利益的举措,尤其是不顾中方坚决反对,执意挑起中美贸易争端,并不断采取各种升级举动。针对中国的“一带一路”倡议,美国进行了大量的抹黑、误读和批评。近年来,美国智库发布了大量研究报告,对“一带一路”倡议进行全面评估。美国着名智库“新美国安全研究中心”(Center for a New American Security,CNAS)发布专门的报告,将“一带一路”评价为“权力的游戏”,“正在侵蚀现有国际秩序的基础”。

美国政府针对“一带一路”的对冲政策也在强化。美国前国防部长马蒂斯(James NMattis)在2018年6月的香格里拉对话会议上提出美国要在这一地区推动“私营部门主导的经济发展”,美国将“振兴我们的发展和金融机构,与地区经济合作伙伴更紧密地合作,提供点到点的解决方案,不仅能够制造有形产品,而且还会传授经验和美国的专门技术,确保增长是高价值和高质量的。不做空洞许诺,也不要求放弃经济主权”。2018年7月30日,美国国务卿蓬佩奥(Mike Pompeo)出席美国商会“印度—太平洋”发展论坛时提供了更为详细的投资计划。这传递出非常清晰的信号。私营企业是美国与印太地区伙伴国合作的最大资本,美国政府需要为私营企业的进一步投资创造条件,将透明度、反腐败和负责任的融资放在首位。《华盛顿邮报》评论“特朗普政府为亚洲提供了中国投资的替代方案”。除了美国之外,欧洲一些国家、印度等国也对“一带一路”存有疑虑。大国博弈的思维和理念上认知的差异将在“一带一路”推进过程中长期存在,深层次地影响着中国海外公共安全的维护。

中国企业海外投资面临东道国营商环境的挑战

目前国际政治经济正处在一个动荡的时期,中国的企业既要看到海外市场存在的无限商机,也要意识到海外投资可能遭遇的各种风险,努力做到未雨绸缪,以减少不必要的损失。

中国商务部在2015年发布的《对外投资合作境外安全风险预警和信息通报制度》中列举了四类中国企业在东道国可能遭遇的风险:政治风险、经济风险、政策风险、自然风险。其中政治风险和经济风险属于广义的营商环境,EIU、GI、ICRG以及中国社科院世界经济与政治研究所公布的国家风险报告都更偏重对此类风险做出判断。而经济政策风险则以世界银行定义的营商环境指标来衡量更为可靠。世界银行每年发布《世界营商环境报告》,对全球190多个国家或地区的营商环境进行排名,主要考察的是企业的“可获得性”,即企业在其生命周期的各个阶段获得必要政府公共服务、司法服务的可能性,包括“开办企业办理施工许可证、获得电力、登记财产、获得信贷、保护中小投资者、纳税、跨境贸易、执行合同和办理破产”等,这更接近于狭义的“营商环境”。

中国企业在“走出去”的过程中,无不经历来自东道国的上述风险,甚至还因此遭受过重大损失。按照商务部相关文件的定义,政治风险指的是驻在国的政局变化、战争、武装冲突、恐怖袭击或绑架、社会动乱、民族宗教冲突、治安犯罪等。2003年英美联军对伊拉克发动军事打击,萨达姆政权垮台。之后掌控伊拉克政局的美英决策者认为,前政府遗留的债务属于“恶债”,新政府不予继承,其中就包括一些中国政府与萨达姆政权签订的贷款项目以及中国企业与之签订的投资合约。2011年利比亚内战爆发前,中国企业在该国拥有大量投资建设项目,投资工程金额高达数百亿美元。战争爆发后,几乎所有中国企业都遭到了不同程度的洗劫并被迫停工,损失据估计达200亿美元。斯里兰卡科伦坡港口城面对的则是一种较为温和的政治风险。因为政府换届,执政后的西里塞纳政府为了兑现其在竞选中的承诺,也为进一步打击已下台的前总统拉贾帕克萨的政治影响力,以进行新一轮环评为由叫停了中港集团在建的港口城项目,一年后才得以恢复。

东道国的经济风险则指经济危机、金融市场动荡、主权债务危机、通货膨胀、利率汇率变动等宏观经济形势变化可能对企业造成的冲击。而世界银行发布的营商环境指标体系模拟的正是企业日常运营的更微观的政策环境。东道国营商环境排名基本能够真实地反映企业可能遇到的经济政策风险的高低。不同的国家,对于投资而言风险各异。比如今天的欧洲,包括希腊、西班牙、冰岛等在内的国家政治风险、政策风险都很低,但是经济环境受到过高的债务拖累而风险加大。与此同时,印度、越南、老挝等国政治稳定、经济保持稳定高速的增长,但是作为转型国家,其经济政策存在很大的变数,营商环境亟待改善。总之,无论在哪个国家投资,企业都会有风险,只是风险的来源不同。因而企业既要根据自己的情况进行权衡,同时也应该做好必要的风险防范。

中国安保开展海外服务应从“保安”向“安保”的业态转型

相比欧美国家高度发展的市场化安保业务,中资安保企业在量和质方面都存在明显差距。当前私营安保业在全球治理格局中扮演了重要角色,与其相关的国际规则也逐步形成并趋向标准化。联合国、欧盟、北约等国际组织以及美国、英国等众多主权国家均倾向于采购满足国际标准认证的安保服务。中国安保业在新时期新需求下应熟悉国际安保业的规则与标准,加强自身能力建设,以适应国际化新要求。

中国拥有庞大的海外投资和旺盛的安保需求,但在全球治理中还处于边缘地带。与国际安保业相比,中国目前总体上还处于“保安”业态,还没有上升到精、专、国际化发展的“安保”业态。传统“保安”业务以常规性大楼门卫、活动和会展安保、物业管理等社会化服务为主,队伍呈现人力密集型,即使结合技防,也使用一般性监控设备和集成产品,大众化和同质化竞争明显;“安保”业务则以特殊任务、精专化安全服务(部分兼有军事化特征)为趋势,队伍以具有军事和情报能力的专业安全人员为主,并具备能适应国际化的语言沟通能力和信息情报支持系统,能使用高端先进的侦察和监控设备。

单从软实力上来看,是否具备专业的信息收集、情报预判和安全风险评估能力是两种业态的重要区别。与国际安保业相比,中国目前的业态表现为,一边是规模较大的保安业,人员和资本较有规模,与国内公安部门关系密切,但缺乏海外活动的能力和意愿;另一边则是注重保护海外利益,但是规模、资本严重不足的安保业。出于多种原因,这两者未能有效结合,导致了中国私营安保海外有效供给严重不足。

在当前我国海外安保发展初期应做好以下几个方面的工作。

首先,探索建立海外风险预警机制。对海外利益拓展采取分类管理,设定风险系数,通过风险评估开展海外安全预警。对风险系数较高的国家、地区、行业进行风险预警,减少在这些国家、地区、行业的活动,降低风险。开展风险控制排序并采取“低合理可行”(As Low As Reasonably Practically,ALARP)的风险管理过程,即通过降低可能性(预防措施)或减少其潜在后果(消减措施)来控制风险,通过风险识别、评估,采取适当处置措施,确保将风险控制于“低的可接受”的程度。

其次,探索建立海外安全情报协同体系,形成多维度信息收集、通报与情报融合分析机制,为海外利益保护提供信息数据条件。目前在商务部驻外经参部门主导下,已形成境外安全管理的通报制度,外交部也启动了全球领事保护机制,并公布了领保热线电话。但如何有机地形成政府、企业和社会机构的信息分级共享及融合机制还有待国家相关部门的协调整合,对此,可在“一带一路”核心节点国家和地区选取具有基础条件和资源的区域先行试点建设。

再次,需要建立多元利益相关者参与的安保力量。目前国家提出“谁派出谁负责”的利益保护原则,使项目投资企业在实质上成为主要的利益保护责任主体。然而企业对自身海外利益的保障能力有限,专业力量和投入都难以为继,建议以企业自身风险管理体系为基础,在外交领事机构的指导协调下,借助各方力量,形成“官民结合、梯次应对”的企业海外利益保护模式。

最后,国际安保业规制的主要内容是武力使用的原则及武器使用管理,这在海外安保中是一个无法避免的核心问题。国内法律政策对我国传统保安企业还缺乏制度层面的支持,但作为海外安保服务必将面临这一现实。目前中资安保公司在海外安保实践中基本是采用购买和雇佣“当地武装、枪支、人员”的方式回避法律困境。《蒙特勒文件》和《私营安保服务供应商国际行为守则》均强调武力使用的基本原则:一是“采取一切尽可能合理的措施避免使用武力”;二是“在正当防卫、保护他人免受迫近的死亡或严重伤害威胁以及防止实施确会带来死亡危险的特别严重罪行的情况下”;三是“必须使用武力时要遵守现行法律,绝不能超过限度,而应与威胁相当,与局势相称”。

总之,从国际安保规制及行业发展的视角看中国安保业未来海外发展,机遇与挑战并存。从国家顶层设计层面需要探索建立海外风险预警和信息情报协同机制,建立多元合作的中国海外利益维护和安保力量,从安保行业规范管理角度需要完善相关国内规制,加快自身能力建设,符合国际法律准则及行业规范,为“海外中国平安体系”建设提供重要支撑。“一带一路”倡议的推进及其面临的主要海外公共安全分析

建立上下贯通、横向联动、内外兼顾的海外公共安全保护体系迫在眉睫

展望未来,以“一带一路”为重点开展海外公共安全维护是中国对外战略的目标之一,必要性和紧迫性都将继续上升。参照美、英、法等西方发达国家的经验,建立起上下贯通、横向联动、内外兼顾的海外公共安全保护体系迫在眉睫。“一带一路”建设需要多元化的安全保障体系,既需要国家层面的外交保护、领事保护、执法保护,也需要私营安保公司等非国家行为体力量的支持参与。结合“一带一路”下一步的推进重点和当前中国海外利益保护的“痛点”,进一步维护海外公共安全需要做到以下几个方面。

第一,在工作体制和运行模式上加强顶层设计。“一带一路”建设涉及各个部门、各个层次,这就要求在海外公共安全维护中要继续加强各部门之间的沟通协调,建立协同机制。相关部门定期研究一些海外公共安全维护的重要问题及重要工作,把高风险的国家和地区纳入公共安全防范的重点考量范围。强化利益融合,在互惠互利的基础上,根据不同国家国情立足当前、考虑长远、综合施策,谋求完善长期、有效的公共安全保护机制。同时,还要切实调动地方政府的积极性,发挥其在海外公共安全体制机制建设中的独特作用。

第二,加大安全风险防范意识和能力。面临种类繁多的公共安全威胁,企业需要加大安保投入,做好安全风险评估,健全完善企业内部安保制度和措施,将安保投入纳入建设经营的成本。加强对员工的安全风险教育,先培训再派出,派出后继续进行培训,让各级员工特别是项目管理者从培训中切实提高安保防范的意识和能力。对于已经实施的项目要加大对驻地安防软硬件的投入,因地制宜地制订安保预案,定期开展安防培训和安防演练,提高有关人员的安全水平。对“走出去”的个人也要加强引导和教育,强化其安全风险意识,提高其应对突发事件的能力,同时还要建议他们尊重驻在国的国情、民情、宗教信仰和风俗习惯,避免破坏中国人和中国企业海外的整体形象,给相关项目的推进带来不利的影响。

第三,因地制宜地用好安保力量。中国的私人安保公司正在经历国际化的历程,正逐渐成为“一带一路”倡议的坚定保障。“在私人安保公司的帮助下,中国将在全球安全中扮演越来越重要的角色。”在企业的海外公共安全维护中可以利用国内有资质、能够“走出去”的安保人员,做好企业的公共安全保障工作;另外,还可以积极用好“一带一路”地区现有的保安力量,形成优势互补,协同发力。

第四,积极探索“走出去”的新的合作模式。“走出去”的企业之间可以建立联盟、发挥特色、抱团出海,加强同第三国企业的利益捆绑,积极寻求同国际上其他知名企业开展合作,体现包容性和开放性。企业和智库、高校之间也要建立良性的合作模式,推动将相关智库和研究机构的研究成果转化为实际的生产力。

坚持以共商共建共享为原则,推动“一带一路”建设,是我国今后相当长时期对外开放和对外合作的总规划,也是人类命运共同体理念的重要实践平台。“一带一路”推进过程中的海外公共安全维护是一项庞大复杂的工程,需要凝聚各方智慧、达成共识、形成合力、实化行动,形成政府与企业、中央与地方、中国与外国共同防范风险、分担风险的局面。只有这样,“一带一路”这个“百年大计”才能行稳致远,在新时代推动我国形成对外开放的新格局。

(责任编辑:杜万岐)